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Détention et ses alternatives

Vu l’impact négatif et profond de la mise en détention sur la santé, le développement et le bien-être des enfants, nous sommes convaincus en tant que Plate-forme Mineurs en exil que la mise en détention va toujours à l’encontre de l’intérêt supérieur de l’enfant. S’il y a un motif pour la mise en détention et si toutes les conditions sont remplies (voir plus bas), il faut toujours – quand cela implique des enfants – envisager les alternatives à la détention. Les familles ne peuvent, par ailleurs, pas être séparées.

Nous encourageons les autorités belges à renforcer et développer davantage les alternatives à la détention et d’investir dans un accompagnement de qualité, holistique (englobant) et humain sur ‘deux voies’ : le séjour et le retour.

Pour un aperçu spécifique de la matière : voir le rapport de la Plate-forme Mineurs en exil de décembre 2015 : Laetitia Van der Vennet, 2015, Détention des enfants en famille en Belgique: analyse de la théorie et de la pratique, Plate-forme Mineurs en exil


Idées de base autour de la détention et ses alternatives

« La détention » ou « l’enfermement » est une restriction de la liberté de mouvement imposée par une autorité. Dans ce contexte, on distingue deux types de privation de liberté : la détention pénale[1] et la détention administrative. La détention pour des raisons de politiques migratoires tombe dans cette deuxième catégorie. Dans ce cas, l’enferment est imposé par une institution gouvernementale et non pas suite à un jugement. La privation de liberté est dans ce cas-ci un moyen de pression pour atteindre un objectif précis : par exemple, empêcher qu’un individu ne se soustraie au contrôle de l’État.

Le cadre juridique et normatif international ne tolère la mise en détention pour des raisons de politiques migratoires que sous certaines conditions, la détention étant une limitation du droit fondamental à la liberté et à la sécurité de la personne[2]. La mise en détention est donc un dernier recours qui ne s’appliquera que si la loi le permet, pour atteindre un objectif légitime et que si elle est proportionnelle aux objectifs visés. En outre, la détention ne peut s’appliquer que pour une durée aussi courte que possible.

Les « alternatives à la détention »[3] : toute législation, politique ou pratique qui permet aux migrants – pour qui la mise en détention dans un centre fermé soit considérée comme nécessaire, non arbitraire, mais toutefois disproportionnée – de résider dans la communauté aussi longtemps que dure la procédure de séjour ou le temps nécessaire à la préparation d’un retour (forcé) ou d’un refoulement, et qui respecte les droits de l’homme et les droits de l’enfant.

S’il n’y a pas de motif pour la mise en détention d’une personne, il n’y a pas non plus de raison pour appliquer une alternative à la détention

La détention administrative des adultes

En Belgique, une personne en séjour irrégulier peut être détenue en centre fermé (sur base de la loi des étrangers de 1980). Une personne peut être privée de sa liberté si :

  • elle n’obtient pas l’accès au territoire ;
  • elle ne remplit pas les conditions d’accès au territoire et introduit une demande d’asile à la frontière (« demande d’asile à la frontière ») ;
  • elle ne remplit pas les conditions d’accès au territoire et introduit une demande d’asile sur le territoire (« demande d’asile sur le territoire ») ;
  • sa demande d’asile doit être traitée par un pays Dublin (en attendant le transfert) ;
  • elle se trouve sur le territoire en séjour irrégulier.

La détention administrative des familles avec enfants mineurs

La loi concernant la détention administrative des familles avec enfants. La loi prévoit toujours la possibilité de détenir des familles avec enfants. En effet, la loi du 16 novembre 2011 insérant un article 74/9 dans la loi du 15 décembre 1980 (…), en ce qui concerne l'interdiction de détention d'enfants en centres fermés, dispose que :

  1. Une famille avec enfants mineurs [en séjour irrégulier], n'est en principe pas placée [en centre fermé], à moins que celui-ci ne soit adapté aux besoins des familles avec enfants mineurs.
  2. La famille avec enfants mineurs qui tente de pénétrer dans le Royaume [de manière irrégulière] peut, en vue de procéder à l'éloignement, être maintenue dans un lieu déterminé [un centre fermé], adapté aux besoins des familles avec enfants mineurs et situé aux frontières, pour une durée aussi courte que possible.
  3. La famille visée au § 1er a la possibilité de résider, sous certaines conditions, dans une habitation personnelle [...]. Si la famille est dans l'impossibilité de résider dans une habitation personnelle, elle se verra attribuer, dans les mêmes conditions, un lieu de résidence [maison de retour], adapté aux besoins des familles avec enfants.

Recours contre la loi de 16 novembre 2011 et l’arrêt de la Cour Constitutionnelle. Cinq ONG (Coordination des Organisations non gouvernementales pour les droits de l’enfant, Défense des Enfants-International, Jesuit Refugee Service-Belgium, La Ligue des Droits de l'Homme et UNICEF Belgique, soutenues par de Liga voor Mensenrechten), avaient adressé une requête contre la loi du 16 novembre 2011, mais la Cour Constitutionnelle ne leur a pas donné raison. Dans son arrêt n°166/2013, la Cour jugea l’article 74/9 conforme à la Convention internationale relative aux droits civils et politiques, la Convention européenne des droits de l’Homme (CEDH), la Convention relative aux droits de l’Enfant et la Constitution de la Belgique.

La Cour souligne toutefois qu’un enfant ne peut être mis en détention dans un lieu pour adultes, dans les mêmes circonstances que les adultes et que cette détention doit être aussi courte que possible.  

Combien de temps les personnes peuvent être détenues selon la loi ? Selon la loi de 1980, une personne peut être détenue, le temps nécessaire à l’exécution d’une mesure d’éloignement, qui se limite à 2 mois. L’Office des étrangers (OE) peut cependant prolonger l’enfermement de 2 mois à chaque fois, si : 

  • les démarches nécessaires ont été entreprises pour assurer l’éloignement dans les 7 jours après la mise en détention ;
  • les démarches nécessaires se poursuivent avec la plus grande vigilance, en vue de l’éloignement ;
  • l’éloignement effectif est encore réalisable dans un délai raisonnable.

La première prolongation peut être ordonnée par l’OE, mais à partir de la deuxième prolongation, la décision ne peut être prise que par le ministre compétent. Dans ce cas, le ministre doit adresser une requête à la chambre du conseil qui doit se prononcer sur la légalité de la prolongation. Si la prolongation est estimée illégale, la famille doit être mise en liberté.  La privation de la liberté ne peut pas dépasser 5 mois maximum.

L’enfermement d’une famille dite ‘famille Dublin’, ne peut se faire que le temps strictement nécessaire à la recherche du pays responsable du traitement de la demande d’asile. Ce temps ne peut, en principe, pas dépasser un mois. Si le dossier est complexe, l’OE peut prolonger l’enfermement d’un mois.  

La pratique : pas de détention des familles pour une longue durée dans un centre fermé. Dans la pratique, les familles avec enfants mineurs ne sont plus détenues en centre fermé, depuis 2008.

Le gouvernement a pourtant des plans pour construire des unités familiales sur le site du centre de rapatriement (centre fermé) 127bis à Steenokkerzeel. Jusqu’à présent, la construction de ces unités familiales a été reportée, mais elle est inscrite dans l’accord de gouvernement fédéral du 10 octobre 2014. Comme la mise en détention ne peut jamais être dans l’intérêt de l’enfant, la Plate-forme Mineurs en exil demande au gouvernement de suspendre les projets de construire des unités familiales fermées.

La détention de courte durée des familles avec enfants à l’arrivée ou au départ. La Belgique place parfois des familles avec enfants en détention à leur arrivée en Belgique ou juste avant de (devoir) quitter le pays :

À l’arrivée en Belgique. Les familles avec enfants, qui ne remplissent pas les conditions pour pouvoir entrer sur le territoire belge[4], sont placées en détention avant même de traverser la frontière (max. 48 heures). En attendant leur refoulement, elles sont placées en détention dans les centres INAD – situées à la frontière. Les familles qui atterrissent la nuit ou pendant le weekend dans l’aéroport de Bruxelles-National sont transférées vers le centre de transit fermé Caricole. Lorsqu’une famille introduit un recours contre l’ordre de refoulement ou la décision de maintien dans un lieu déterminé, elle est transférée vers une maison de retour.

Avant le départ. Juste avant le départ vers le pays d’origine ou ledit ‘pays Dublin’[5], l’Office des étrangers place les familles avec enfants en détention de courte durée, notamment au centre fermé Caricole. Cette pratique ne repose sur aucun fondement juridique, ni international, ni national.

Alternatives à la détention pour les familles avec enfants mineurs

Les autorités belges mentionnent actuellement trois « alternatives à la détention »[6]:

1. Les maisons de retour, ‘maisons FITT’, ‘maisons Turtelboom’, ou ‘unités d’habitation ouvertes’

-- Lancés en octobre 2008, ancrés dans l’article 74/8§1 de la loi des étrangers, règlementé dans l’arrêt royal (AR) du 14 mai 2009[7]

(Voir chapitre 4.II Les maisons de retour, maisons-‘FITT’, ou ‘unités d’habitation ouvertes’, dans le rapport de Plate-forme Mineurs en exil pour plus d’informations et nos commentaires par rapport à l’implémentation actuelle de cette alternative à la détention.)

Les maisons de retour sont des maisons unifamiliales ouvertes où les familles avec enfants mineurs sont détenues après notification d’une décision de maintien dans un lieu déterminé et un ordre de quitter le territoire.

Les enfants peuvent aller à l’école et leurs parents peuvent aller consulter un avocat, un médecin, etc. Il est obligatoire qu’un membre adulte de la famille soit présent au sein de la maison à tout moment, ceci pour prévenir les disparitions.

Les sites des maisons de retour sont gérées et les familles accompagnées par les coachs au retour de l’OE. Les coachs sont responsables du suivi concret des familles et de la gestion pratique des maisons de retour.

Si à la fin de leur détention les familles n’ont pas souscrit au retour volontaire, elles seront alors forcées au retour.

On peut interjeter appel auprès de la Chambre du Conseil contre le placement en maison de retour en introduisant une demande de dérogation.

Actuellement, on trouve six types de familles avec enfants mineurs dans ces maisons de retour :

  1. Les familles en séjour irrégulier sur le territoire ;
  2. Les familles sur le territoire qui ont reçu une réponse négative à leur demande d’asile ;
  3. Les familles qui demandent l’asile à la frontière ;
  4. Les familles qui ne demandent pas l’asile à la frontière (après 48h);
  5. Les familles Dublin (à la frontière et sur le territoire);
  6. Les familles en séjour irrégulier qui bénéficient de l’accueil, en vertu de l’AR du 24 juin 2004[8]dans ce cas, il ne s’agit pas de détention.

2. Résider dans une habitation personnelle en attendant le retour volontaire

-- Transposition de l’article 7 de la directive européenne ‘retour’; basé sur l’article 74/9 de la loi des étrangers ; l'AR du 17 septembre 2014[9] stipule le contenu de l’accord entre la famille et l’OE.

(Voir chapitre 4.III Résider dans une habitation personnelle en attendant le retour volontaire, dans le rapport de Plate-forme Mineurs en exil pour plus d’informations et nos commentaires par rapport à l’implémentation actuelle de cette alternative à la détention.)

La loi de 1980 prévoit que, sous certaines conditions, les familles avec enfants mineurs qui doivent retourner dans leur pays d’origine, ont l’autorisation de rester dans leur propre maison et d’y préparer leur retour. L'AR du 17 septembre 2014 détermine les conditions et les sanctions de cette préparation au retour à domicile. Une famille avec enfants mineurs peut rester dans sa propre maison pendant les préparations au retour, si toutefois elle signe un accord avec l’OE et remplit les conditions cumulatives ci-après énoncées. Ces données doivent être consignées dans cet accord, ainsi que les coordonnées du coach au retour et l’échéancier des préparations au retour. La famille doit :

  • demeurer dans une habitation répondant aux exigences élémentaires de sécurité, de salubrité et d'habitabilité ;
  • transmettre une attestation prouvant la propriété ou la location de l'immeuble occupé ou l'accord du propriétaire du bien confirmant que la famille peut y résider ;
  • être en mesure de subvenir à ses besoins ;
  • effectuer son signalement lorsque le bourgmestre ou son délégué ou le fonctionnaire de police ou l'agent de soutien le demande ;
  • coopérer à l'organisation de son retour et en particulier à la procédure d'identification en vue de la délivrance des documents requis pour retourner dans son pays d'origine ou dans le pays où la famille a une autorisation au séjour ;
  • respecter l'échéancier fixé. Cet échéancier est élaboré avec la famille et peut être adapté en concertation si nécessaire ;
  • donner accès à l'habitation à l'agent de soutien à des moments convenus avec lui ;
  • rembourser les frais éventuels occasionnés pour effectuer la réparation des dégâts causés à charge de l'État belge ;
  • verser une caution lorsque l'autorité l'exige pour garantir son retour.

L'AR du 17 septembre 2014 prévoit les sanctions suivantes pour les familles dans le cas où la convention n’est pas respectée: (1) la famille avec enfants mineurs est maintenue dans un hébergement (maison de retour) ; (2) un membre adulte de la famille est maintenu dans un centre fermé jusqu’au moment du retour (forcé) de toute la famille ; (3) la famille avec enfants mineurs est maintenue en vue de son éloignement pour une durée aussi courte que possible, dans un centre fermé (unité familiale fermée).

Les deux dernières sanctions de l’AR ne peuvent plus être appliquées après un arrêt du Conseil d’État. Sept organisations (UNICEF Belgique, Défense des Enfants-International-Belgique, la Ligue des droits de l’Homme, Jesuit Refugee Service-Belgium, le Service droit des jeunes de Bruxelles, Vluchtelingenwerk Vlaanderen, et CIRE – Coordination et initiatives pour réfugiés et étrangers) avait introduit un recours contre l’AR du 17 septembre 2014. Le 28 avril 2016 (Arrêt n° 234.577), le conseil d’État leur a donné partiellement raison et a annulé les dispositions de l’AR qui autorisent la détention d’un seul membre d’une famille avec enfants mineurs, prenant cette personne en otage pour faciliter l’éloignement de la famille, et qui permettent de détenir toute une famille dans un centre fermé, sans préciser de quelle manière ce centre serait adapté aux besoins des enfants. (Voir ici pour plus d’informations concernant cet arrêt).

Afin d’appliquer cette possibilité de résider dans une habitation personnelle en attendant le retour, des projets pilotes ont été mis en place initialement dans quatre villes – Anvers, Charleroi, Gand, Liège – et ont été élargies [CT1] [TV2] vers tout le territoire belge. Les groupes cibles sont les familles ex-9ter, ex-9bis et les ex-demandeurs d’asile qui résident dans leur propre maison.

Les fonctionnaires de liaison de SEFOR[10] signent avec les familles un accord dans lequel les familles s’engagent à préparer leur retour et l’OE s’engage à ne pas prendre de mesure d’éloignement tant que court le délai de l’accord.

3. Les « mesures préventives pour empêcher les disparitions »

-- Transposition de l’article 7§3 de la directive européenne ‘retour’; basé sur l’article 74/14§2 de la loi des étrangers ; déterminées dans l’article 110 quaterdecies de l’AR sur les étrangers[11]

(Voir chapitre 4.I. Les mesures préventives pour empêcher les disparitions, dans le rapport de Plate-forme Mineurs en exil pour plus d’informations et nos commentaires par rapport à l’implémentation actuelle de cette alternative à la détention.)

Selon la loi, les mesures suivantes sont possibles, tant pour les adultes que pour les familles avec enfants, « aussi longtemps que le délai pour le départ volontaire court » :

  1. l’obligation d’effectuer son signalement à la commune ou à l’Office des étrangers ;
  2. déposer une garantie financière ;
  3. remettre une copie des documents permettant d'établir son identité.

Les mesures peuvent être appliquées quand une famille a reçu un ordre de quitter le territoire (OQT) et que pendant le délai de l’exécution de l’ordre (qui peut être prolongé sous certaines conditions).

L’obligation de se présenter est jusqu’à présent uniquement employée dans le cadre de la procédure SEFOR. Les deux dernières possibilités, la garantie financière et la copie des documents d’identités ne sont pas utilisés en ce moment.

 


[1] La détention pénale est une privation de liberté pour des faits commis ; la mise en détention est imposée suite à un jugement prononcé ou dans l’attente d’un jugement. La privation de liberté est considérée comme une sanction en soi.

[2] Article 3 de la Déclaration universelle des droits de l’homme ; article 9 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP).

[3] Il existe de nombreuses définitions des ‘alternatives à la détention’ (voir, par ex., De Bruycker (ed.), Bloomfield, Tsourdi & Pétin, 2015, Alternatives to immigration and asylum detention in the EU, Odysseus Network ). La Plate-forme Mineurs en exil a choisi la définition mentionnée ici dans son rapport de décembre 2015.

[4] Notamment, parce qu’ils ne disposent pas de visas, d’autres documents de séjour ou de suffisamment de moyens d’existence ou que leur motif de voyage est nébuleux.

[5] Le Règlement Dublin vise à déterminer quel État membre européen est compétent pour la demande d’asile. Ce pays s’appelle un « pays Dublin » et le transfert d’un autre État membre vers ce pays, un « transfert Dublin ».

[6] Nous estimons que la possibilité de demeurer dans son logement propre en attendant le retour ainsi que les dispositions préventives pour empêcher les disparitions ne répondent pas au concept « alternative à la détention » (il n’y a pas d’émission d’ordre de quitter le territoire ; les dispositions peuvent être appliquées sans qu’un retour soit prouvé possible ou imminent). Nous les avons toutefois mentionné ici : d’une part, parce que l’État les a déterminées ainsi, et d’autre part, parce que moyennant quelques adaptations, elles pourraient présenter une opportunité tant pour les familles que pour la Belgique, et être développées de manière à aboutir à des alternatives à part entière.

[7] L’Arrêté Royal (AR) du 14 mai 2009 fixant le régime et les règles de fonctionnement applicables aux lieux d'hébergement au sens de l'article 74/8, § 1er, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers.

[8] Ceci concerne les familles qui reçoivent de l’aide matérielle dans le cadre de l’aide matérielle (loi CPAS), sur base de l’AR du 24 juin 2004 (Arrêté Royal visant à fixer les conditions et modalités pour l'octroi d'une aide matérielle à un étranger mineur qui séjourne avec ses parents illégalement dans le Royaume).

[9] L’AR du 17 septembre 2014 déterminant le contenu de la convention et les sanctions pouvant être prises en exécution de l'article 74/9, § 3, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. Le 24 novembre 2014, un recours auprès du Conseil d’État a été introduit demandant l’annulation et la suspension de l’AR. Le Conseil d’État ayant décidé que le recours est recevable mais pas suspensif, la Belgique peut mettre en œuvre l’AR en attendant l’arrêt final. Voir pp. 76-77.

[10] SEFOR: Sensibilisation, Follow-up and Return. Voir: www.sefor.be

[11] « L’AR sur les étrangers » : Arrêté Royal du 8 octobre 1981 relatif à l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers.

Cadre légal européen

  • La directive ‘retour’: Directive 2008/115/EG du Parlement européen et du Conseil de l’Europe du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier

Cadre légal belge

Pour aller plus loin